La economía circular va a revolucionar el concepto de gestión de residuos
Margarita Ruiz Saiz-Aja – Subdirectora General de Economía Circular
Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental
Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico
“Estamos solo al principio del camino: asistimos a un cambio de modelo económico en el continente europeo en el que los residuos tienen un papel protagonista”
1. ¿Qué valoración haría de estos primeros 15 años desde la entrada en vigor de la Responsabilidad Ampliada del Productor con el Real Decreto 208/2005?
La responsabilidad ampliada del productor (RAP) se estableció en el ámbito de los aparatos eléctricos y electrónicos (AEE) para garantizar por un lado el adecuado tratamiento de productos que hace 15 años contenían cantidades significativas de sustancias dañinas para la salud de las personas y el medio ambiente, y para implicar a los fabricantes en la sustitución o reducción de sustancias peligrosas y en la mejora del diseño de sus productos para reducir el coste de tratamiento. Aquel real decreto de 2005 no solo transponía la primera Directiva RAEE, sino que también incluía la transposición de la Directiva ROHS, dos directivas íntimamente relacionadas.
Tras 15 años, podemos decir que en general se han alcanzado ambos objetivos, ya que la mayoría de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) se canalizan y tratan de forma adecuada. Si miramos la evolución de los RAEE recogidos podemos comprobar esta mejora: en el año 2006 se recogieron algo menos de 170.000 toneladas mientras que en 2018 fueron 320.000, lo que supone casi el doble.
En esta mejora me gustaría destacar el papel que ha tenido la distribución. En el año 2005 se les impuso una nueva obligación, la recogida del 1 por 1, y no solo la han asumido, si no que este tipo de recogida se ha convertido en un ejemplo de calidad y la favorita para los gestores de residuos por el buen estado en el que reciben los RAEE de este canal.
Del mismo modo, hemos visto la progresiva reducción de sustancias peligrosas incluidas en los aparatos, limitándose su contenido en aquellos casos para los que no existan alternativas. Esto se debe principalmente a las obligaciones legales, ya que la implicación de los productores en el diseño de los AEE para facilitar la prevención y el reciclado de residuos ha sido muy limitada.
Pese a la valoración general positiva de estos 15 años de funcionamiento de la RAP de AEE, existen hitos que han quedado pendientes y nuevos retos por alcanzar, entre ellos el del ecodiseño: productos con una vida útil más larga, fáciles de reparar y reciclar una vez se convierten en residuos. Al igual que sucedió con las limitaciones a las sustancias contenidas en la directiva ROHS, la vía legal será el catalizador para poder avanzar en esta materia.
2. ¿Cuál es su valoración del desarrollo normativo en el ámbito de la gestión de residuos?
La normativa en materia de residuos no ha parado de crecer en alcance y en detalle. Una buena muestra de ello es el cambio del propio Real Decreto 208/2008, de 25 de febrero, al Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre RAEE, que establecía de manera más detallada su correcto tratamiento, incorporando exigencias en todas las etapas de gestión dirigidas hacia una mejora en la priorización de la jerarquía de gestión de los residuos y definiendo cada tipo de tratamiento específico en función de las características. También supuso un cambio para la RAP, ya que era el primer flujo que se adaptaba a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.
Además del desarrollo normativo de los flujos de residuos, se han sumado al marco legal de su gestión las regulaciones en materia de subproductos y fin de condición de residuo o la regulación de un procedimiento de traslados de residuos dentro de nuestras fronteras, en línea con el reglamento europeo de traslados transfronterizos.
Todo ello está orientado a construir un marco normativo enfocado al control de la trazabilidad para una correcta gestión de los residuos, con obligaciones claras para todos los actores implicados, de forma que la aplicación de la jerarquía de residuo pueda ser una realidad y se avance en una mayor eficiencia en el uso de los recursos disponibles, concepto clave de la economía circular.
Uno de los cambios que nos trajo la Ley 22/2011, y que me gustaría destacar, fue la creación de la Comisión de coordinación en materia de residuos, que nos ha permitido avanzar de la mano del resto de las administraciones públicas con competencias en esta materia hacia una mayor armonización en nuestro territorio de las normas y su interpretación, y hacia una mayor fluidez en la comunicación entre administraciones.
Sin embargo, estamos solo al principio del camino: asistimos a un cambio de modelo económico en el continente europeo en el que los residuos tienen un papel protagonista. La economía circular va a revolucionar el concepto de gestión de residuos que teníamos, ampliando su alcance hasta las etapas más tempranas de los productos, su fabricación y su consumo.
3. ¿Cuál es la importancia de la adecuada gestión de los residuos eléctricos y electrónicos en el desarrollo de la economía circular y la transición energética?
Los AEE son productos de una gran complejidad y muchos de ellos contienen elementos considerados como materias primas críticas. Si a esto le sumamos el aumento en el tipo de aparatos, la mayor demanda y los ciclos de reposición cada vez más cortos, la disponibilidad de algunas sustancias como el litio puede suponer una barrera al desarrollo futuro de este sector.
Por ello, es imprescindible mantener en el ciclo productivo las sustancias contenidas en los aparatos el máximo tiempo posible. Además de alargar su vida útil, un buen diseño de los aparatos permitirá implantar el derecho a reparar de los consumidores y favorecerá la preparación para la reutilización.
Asimismo, es importantísimo poder recuperar las materias primas que contienen. En el futuro, los centros de tratamiento de RAEE deben convertirse en centros de abastecimiento de materias primas para los sectores industriales, para lo que es necesario un diseño pensado para un fácil desmontaje y sin sustancias peligrosas que maximice la recuperación.
Para ello es importante la colaboración entre productores, reparadores y gestores. Actualmente, cada vez que se lanza un nuevo producto al mercado, los gestores de residuos tienen que desarrollar trabajos de investigación sobre la opción óptima de tratamiento, pese a la obligación vigente de que los productores les comuniquen la información relevante para el tratamiento de sus residuos.
En este fomento del ecodiseño por parte de los productores tendrá mucho que ver la implantación de nuevos modelos de negocio basados en el pago por servicio, donde los consumidores adquieren el derecho a usar un aparato, pero el productor mantiene la propiedad. En estos modelos los productores con total seguridad se involucrarán más en el alargamiento de la vida útil y en la reparación de los productos.
En cuanto a la transición energética, me gustaría destacar un tipo de AEE que va a resultar clave en el camino hacia la neutralidad climática: los paneles fotovoltaicos. Estos paneles están dentro del ámbito de aplicación de la normativa RAEE y, si queremos basar nuestro desarrollo en energía verde, hay que prestar especial atención a la gestión de sus residuos, para lo cual es clave que los productores los declaren en el Registro Integrado industrial y aporten la financiación adecuada para ello.
Actualmente los residuos de estos paneles se tratan en su mayoría fuera de España, añadiendo un coste ambiental a su gestión. Por lo tanto, y teniendo en cuenta el aumento progresivo en la generación de estos residuos, sería conveniente la aparición de gestores especializados, de manera que se puedan reducir las emisiones generadas por el traslado a otros países y fomentar la creación de empleo a nivel nacional.
4. ¿Cuál ha sido y debe ser el papel de los Sistemas Colectivos de Responsabilidad Ampliada del Productor en la gestión de los residuos?
Los Sistemas Colectivos de Responsabilidad Ampliada del Productor (SCRAP) que tenemos actualmente son el resultado de la transformación de los antiguos Sistemas Integrados de Gestión (SIG) que surgieron derivados del Real Decreto de 2005.
La Ley 22/2011 de residuos y suelos contaminados, tras establecer el nuevo marco de la RAP, permite que los productores puedan cumplir sus obligaciones de forma individual o colectiva agrupándose en los SCRAP, estableciendo sus obligaciones de manera general. Posteriormente, el Real Decreto 110/2015 definió con mayor detalle el papel de estos sistemas.
Los SCRAP se constituyen como una asociación de productores y, por tanto, su papel está limitado a aquello que se decida de manera colegiada. Si bien su finalidad debe ser la gestión exclusiva de los residuos de los productos que pongan en el mercado sus productores, la modificación del Real Decreto 110/2015 permite el desarrollo de actividades complementarias y enfocadas a la mejora de la gestión de los RAEE. En este proceso de adaptación, los SIG han introducido cambios en su actividad dirigidos, por ejemplo, a mejorar el funcionamiento democrático dentro del sistema.
En cuanto a la gestión de los residuos, destacaría el papel que ha tenido Ofiraee, ya que ha permitido coordinar las recogidas de RAEE de las entidades locales entre los SIG que funcionaban con el régimen del Real Decreto del año 2005. Sin embargo, para que siga siendo eficiente, es necesario ampliar los participantes y los usuarios de esta oficina e iniciar el camino de transformación de Ofiraee hacia la Oficina de Asignación de Recogidas que establece el Real Decreto 110/2015.
Mirando ya al futuro, la nueva Ley de Residuos en tramitación nos traerá una reforma del régimen de la RAP en transposición del marco regulador establecido a nivel de la UE. Esta reforma persigue dotar a estos sistemas de mayor transparencia en su funcionamiento, implicando a los productores y estableciendo mecanismos de control y autocontrol.
El cambio de modelo hacia una economía más circular implica ampliar nexos entre la gestión de los residuos y el diseño y fabricación de los productos, no solo en cuanto a la reincorporación de materias primas secundarias sino también en los propios modelos de negocio.
Además del ecodiseño y el cambio a modelos de pago por servicio, también es importante para una producción sostenible ajustar, en la medida de lo posible, la producción a la demanda. Por ese motivo, y siguiendo los avances de Francia, la futura ley incorpora la prohibición de destrucción de los excedentes no perecederos, fomentando la donación o venta de los productos fuera de stock, para concienciar a los productores en una producción más ajustada a la demanda.
5. En su opinión, ¿cuáles son los principales retos que se deberán afrontar para impulsar la economía circular? ¿Cómo cree que evolucionará el futuro de la gestión de residuos en Europa y en nuestro país?
El hecho de cambiar de una economía lineal hacia una economía circular es el gran reto de los próximos años, para lo que será necesaria la coordinación entre muchas autoridades competentes que no han trabajado juntas hasta ahora.
El desarrollo futuro de la economía va a estar muy marcado por la disponibilidad de materias primas. Debemos por tanto mejorar nuestra capacidad de autoabastecimiento, ser más resilientes y buscar nuevas fuentes de materiales también en nuestros residuos.
Pero además de conseguir materias primas, la manera en que fabricamos tiene que cambiar: mantener en uso más tiempo las materias primas consumidas reducirá la demanda de estas, mejorando así la independencia de nuestra industria de los mercados exteriores.
Para mejorar en economía circular también es importante el nexo entre productores, reparadores y gestores, mejorando la comunicación y la colaboración entre ellos. Los productores tienen que dejar de ver a estas figuras como competidores y verlos como aliados en una estrategia que garantice su competitividad. Debe mejorar la información de los productos en relación no solo a su comportamiento energético, sino a su grado de circularidad, de forma que el consumidor disponga de todas las herramientas necesarias para su decisión de compra.
En cuanto a la normativa, esta tiene que renovarse para favorecer el cambio de modelo económico, pero sin perder de vista la protección de las personas y el medio ambiente, siendo lo suficientemente flexible para adaptarse rápidamente a los cambios de los sectores productivos.
Otro reto importante que tenemos que acometer es el de la adaptación a una economía global, definida por un único gran mercado mundial, y esta apertura hacia el exterior trae consigo nuevos retos. Con la venta por internet el número de free riders en lo que a RAP respecta no ha parado de crecer, lo que penaliza a nuestros productores que cumplen con lo exigido y los hace menos competitivos con respecto a los incumplidores extracomunitarios.
Por tanto, controlar que las mercancías que entran por nuestras fronteras cumplen con todas las obligaciones impuestas en la UE es una tarea que no podemos demorar y que ha de acometerse desde las autoridades comunitarias. Nosotros hemos empezado ya esta tarea: a través de la colaboración con las autoridades aduaneras controlaremos la inscripción en el Registro Integrado Industrial de los productores que importen AEE y pilas, pero no servirá de nada si en otros puertos europeos no se establecen esos mismos controles.
En cuanto al futuro de la gestión de residuos en nuestro país, está claro que es uno de los pilares fundamentales en los que se apoya la economía circular. El sector se ha ido profesionalizando y especializando cada vez más, y lo seguirá haciendo en los próximos años. Objetivos cada vez más exigentes y mejoras en las etapas tempranas de la gestión marcarán el camino para un sector estratégico, que además está previsto que genere un importante número de empleos en los próximos años.